摘要：宅基地入市流转可能导致土地用途管制下不同区位土地权利人利益分配不均以及地方政府与农民集体土地收益失衡。发展共享理念要求发展成果由全民共享, 根据不同参与主体的作用按照市场、政府和社会三种并行不悖的机制类型来调整和改革分配模式:厘定参与主体及其界限以实现参与性共享, 完善政府收益分配调节机制以实现矫正性共享, 重塑社会对收益分配的保障机制以实现补偿性共享。坚持共享发展理念下的收益均衡分配机制能够增强农民在分配过程中的获得感, 破除区域增值收益失衡障碍, 均衡政府和农民集体的土地收益, 进而贯彻与实现在发展中保障与改善民生的新时代中国特色社会主义思想, 实现乡村振兴。
一、引言党的十九大报告提出实施乡村振兴战略, 其根本路径是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 瞄准关键环节, 抓好重点任务深化土地制度改革, 把处理好农民和土地的关系作为主线。据农业部调查推算得到的数据显示, 截至2013年底, 全国的集体建设用地共有3.1亿亩, 其中宅基地总面积为1.7亿亩, 约占集体建设用地的54%。宅基地作为占比面积最大、受众最广的集体建设用地, 承载着农民及村集体最重要的财产权利, 关系到每个农户的切身利益, 其入市流转必然引起重大的利益调整。当前“三块地”改革有利于提高土地利用效率, 盘活农村土地资产, 大幅增加农民财产性收入, 但也会造成政府土地财政收益减少、衍生出新的食利群体、扩大区域贫富差距等问题。如何平衡好国家、集体、个人的土地增值收益分配关系, 合理提高农民在其中的分配比例, 是农村宅基地入市流转改革政策设计的关键, 直接关系到农村改革的成败。自“三块地”改革实施以来, 全国各地都进行了宅基地流转入市的积极探索, 如早期的天津“宅基地换房”、江苏无锡“双置换”、浙江嘉兴“两分两换”、河南“宅基地复垦券”以及浙江义乌“集地券”等, 这些改革与实践在一定程度上取得了相当的成绩, 但也出现了一些政府积极推动、农民消极参与的尴尬局面。其问题在于没有一条健全的收益分配路径。所以, 建立均衡稳定的土地增值收益分配机制, 是当前理论界和实务界的迫切需要。
党的十八届五中全会在《十三五规划建议》中强调指出:“坚持共享发展, 必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享, 做出更有效的制度安排, 使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”, 这为形成合理的土地增值收益均衡分配体系指明了方向。以共享发展理念为引领, 建立和完善宅基地入市增值收益分配机制, 提高相关产权主体的积极性, 有效推进城镇化和市民化进程, 优化配置农村土地资源, 是题中应有之义。因此, 运用共享发展理念构建土地增值收益均衡分配体制、平衡不同分配主体间的利益关系, 是完善宅基地入市改革制度的需要, 也是我国农村土地改革亟待解决的重要问题之一。基于此, 本文在梳理宅基地入市过程中可能存在利益失衡现象的基础上, 在共享发展这一视角下提出宅基地增值收益分配的新思路, 以期为我国农村土地制度改革及宅基地增值收益分配机制的构建提供参考。
二、农村宅基地入市引发利益失衡的主要表现
(一) 土地用途管制下土地权利人利益分配失衡
土地利用的强外部性决定了土地管理须进行严格的用途管制制度, 但用途管制制度的实施直接或间接地导致了土地权利人的利益损失。其一, 用途管制会引发同一区位不同地块由于规划用途不同而出现级差地租的差异, 造成不同土地权利人之间所得利益不均。具体表现为同一区位不同地块的宅基地入市后规划为建设用地或基本农田保护区而造成巨大的利益差异, 规划为建设用地的地块价格定会显著高于复垦为耕地的地块价格;而规划为建设用地的地块也会因住宅、商业、工业用地价格不同而引发土地权利人的利益失衡。其二, 在用途管制下, 农民土地产权受限, 继而造成土地价格扭曲带来的农民利益损失。在国家相关政策的支持下, 地方政府引导和激励农民集体退出宅基地, 一部分复垦为耕地, 一部分通过增减挂钩获取城镇建设用地指标在土地市场交易, 从而获得高额的土地增值收益。而由于农民不能完整地享有土地产权, 地方政府为在土地流转中获取尽可能多的新增建设用地指标及土地出让收入, 必然会利用宅基地入市政策制定者的身份通过制度设租来获取尽可能多的利益, 甚至会违背农民意愿通过行政权力强势推动宅基地退出, 引发低成本攫取农民利益的“拆房圈地”行为。规划用途差异、农民产权受限所造成的增值收益分配失衡在本质上都是土地发展权的缺失。在现有制度框架下, 法律规定按照土地原用途进行补偿而与土地今后的规划用途无关, 就导致农村宅基地退出补偿标准明显偏低, 没有考虑土地发展权对宅基地价值的影响。且在实际运作中, 作为土地发展权重要主体的农民, 受到自身特征及外界环境等诸多约束, 处于信息和认知弱势的一方, 在宅基地流转入市过程中没有平等的谈判权和充分的话语权, 实际上被排除在土地流转入市及再开发的决策之外, 行政命令色彩几乎贯穿了整个宅基地流转入市过程, 没有充分引入市场机制。因此, 农民自身权益往往受到损害, 切身利益也得不到维护, 基本上只能无奈地被动接受, 或是因补偿问题和村集体及地方政府产生冲突导致流转被迫停滞, 农民、村集体等土地发展权主体在宅基地入市过程中无法公平分享土地发展增值收益。
(二) 不同区位土地权利人利益分配失衡
宅基地的经济价值因区位不同而存在较大差异。根据区位理论、级差地租理论和宅基地的地理分布特征, 可将农村宅基地划分为城中村宅基地、城郊宅基地和城市规划区范围以外的农村宅基地。城区内部的宅基地价值较高, 在城市化进程中, 村民通过城中村拆迁改造往往会获得多套房产置换或大量金钱补偿, 在现实中因拆迁一夜暴富的现象比比皆是, 甚至衍生出“拆二代”“暴富村”等说法。广州市杨箕村2016年回迁后村民户均坐拥千万资产、一夜暴富的新闻令人咋舌, 成为人们茶余饭后的谈资。城乡结合部地区农村宅基地区位也相对较好, 拥有级差地租优势, 市场需求旺盛, 无论是法律所禁止的隐形市场流转还是以政府主导和企业融资为主的流转改革, 都能使村民获得一笔相当可观的收入。因此, 城中村和城乡结合部的农民及村集体在宅基地退出后能够获得大量利益, 成为城市化进程中的“土地食利者阶级”。而城市规划范围以外的农村宅基地区位优势较弱、价值偏低、市场需求较小, 流转潜力也相对较小。允许宅基地入市流转后, 根据级差地租的规律, 土地市场价值能够得以释放的主要集中在区位优势较大的地区, 便产生了城区与远郊宅基地市场价值差异, 甚至使优势区位下的农民演化成为扩大区域贫富差距的“食利群体”, 而处于不利区位的偏远地区农民则基本被排除在分享工业化、城市化红利之外, 从而引发城市近郊区和偏远地区、东部发达地区和中西部地区土地价值悬殊, 导致宅基地入市增值收益区域分配失衡。因此, 推进宅基地直接入市流转后, 土地市场价值显化的主要是一部分拥有区位优势的土地权利人的权益, 而处于劣势区位的农民利益基本得不到保障, 这就造成了不同区位土地权利人的利益分配失衡。
(三) 地方政府与农民集体土地收益失衡
在宅基地入市改革试点工作推行之前, 地方政府通过宅基地征收前后的价格剪刀差而获取土地财政收入。由于我国实行土地有偿使用制度, 政府在征用宅基地时要给予农民一定补贴, 但由于宅基地补偿标准及制度不够规范成熟, 政府在征用宅基地时所支付的费用类似于向农民交纳绝对地租, 而在土地出让时则依据其地理位置的差别向土地需求者要求级差地租, 并凭借土地的稀缺性和增值性向企业提供垄断地租, 这样一来, 政府卖出土地所获得的收益就远远高于付给农民绝对地租的成本, 土地财政便成为政府财政收入的最主要来源。
一旦宅基地可以入市, 势必会冲击建设用地市场, 也会对地方政府的土地财政造成冲击, 导致地方政府财政收入减少。如果宅基地直接入市后收取的土地增值收益调节金显著低于土地出让纯收益, 不仅会影响地方政府进行宅基地改革的积极性, 也会造成土地收入减少而带来的地方政府财政亏空。在全国层面上, 由于城乡统一土地市场尚未建立起来, 特别是宅基地所具有的特殊功能, 使得在当前的宅基地退出中缺乏公开的宅基地市场, 缺乏合理的利益共享机制。这就使得在推进宅基地入市过程中可能出现地方政府与农民集体产生土地收益失衡。
三、共享发展视野下宅基地的入市增值收益均衡分配模式
宅基地增值收益从形式上看包括所有权人投资带来的直接投资性收益、宗地外投资辐射引起的辐射性增值和土地用途管制、土地用途转换等引起的稀缺性增值。也有学者将其分为自然增值、人工增值、用途转换增值与政策增值。基于这些理论产生了涨价归公、涨价归私、私公共享的分配理论。“涨价归公”理论是由孙中山先生的“平均地权”思想中的一个概念演化而来, 认为流转过程中的土地增值主要为自然增值, 来源于整个社会, 并没有将宅基地所有权人投资所引起的增值包含在内。“涨价归私”理论基于土地所有权, 认为集体建设用地属于集体农民, 应当按照市场经济条件下土地所有权的市场价格补偿或分配给农民, 但却忽略了土地增值收益的本质是级差地租, 级差地租I的形成很大一部分受土地区位的影响, 而与农民劳动无关。经过较长时间的学术争论, “涨价归公”与“涨价归私”理论都因其片面性逐渐被专家学者所抛弃。周诚教授所提出的“公私兼顾论”的核心内容是对失地农民按照土地自然增值进行补偿, 不与土地用途及价格挂钩, 而土地自然增值的剩余部分则收归社会所有, 用于支援全国农村建设和整个社会的经济进步。
基于我国现行公有制的土地制度和土地问题及农民问题的复杂性, 任何单一模式都难以解决宅基地入市中的土地增值收益分配问题。党的十八届五中全会提出的共享发展理念不仅适用于经济社会发展, 对解决我国土地增值收益分配问题也具有一定的指导意义。共享发展理论对宅基地增值收益均衡分配的要求是“涨价归民, 地利共享”。土地价值的提高是全社会共同努力的结果, 因此“涨价归民”的本质是土地增值收益真正由全社会共享, 用于增进社会福利, 避免由土地所有者独享或是由政府垄断绝大部分收益。贺雪峰教授则从孙中山先生“地尽其利、地利共享”的思想中提出“地利共享是指在经济发展过程中, 特定位置的土地会因为工商业的发展、城市建设而具有超出其原本使用价值的增值收益, 这部分增值收益只与土地特定位置有关, 与经济发展有关, 而与土地所有者的劳动无关”。既然宅基地增值收益是由整个国民经济发展所创造出来的, 就不应因区位优劣而过度分异出食利者阶层与失地失利农民, 也不应由政府“一刀切”决定, 其增值收益应由全民共享, 由全社会共享。
如图1所示, 共享发展的核心内容是全民参与、共建机制、共享成果, 即社会成员拥有平等分配参与权, 初次分配按贡献及要素分配;再次分配在初次分配的基础上, 政府通过税收、转移支付等措施调节各利益主体间的现金或实物分配过程;除初次分配和再次分配之外, 注重土地增值收益分配社会机制的保障作用, 实现补偿性共享。在宅基地入市增值收益分配过程中, 可逐步引入谈判协商机制, 使农民直接或间接地参与收益分配, 在法律和制度允许的范围内合理维护自身权益, 最终使宅基地增值收益实现全民共享。因此, 宅基地入市增值收益均衡分配的内涵应当包括:第一, 纵向公平:中央政府和地方政府的纵向均衡分配;第二, 横向公平:政府、企业、村集体、农民等参与主体的均衡分配;第三, 区域公平:城乡建设用地分配公平, 近郊区和偏远农区分配公平;第四, 代际公平:禁止不节制的土地入市行为, 为村集体留存一定的建设用地, 避免地方政府寅吃卯粮, 为下届政府留存一定发展空间。
四、构建宅基地入市增值收益均衡分配机制应从三个层面入手
(一) 参与性共享:厘定均衡收益分配主体及其界线
共享经济社会发展成果作为一项基本人权, 其重要表现是每个社会成员都应享受土地增值收益分配的平等参与权。这就需要厘定收益分配主体, 根据增值收益来源建立合理的收益分享机制, 确定参与主体的收益分享份额, 并使分享机制具有动态适应性, 能够适应环境与制度的变化。
初次分配按要素、贡献分配, 需要首先厘定收益分配主体。在宅基地入市流转过程中, 主要的利益主体包括中央政府、各级政府、村集体和农民。地方政府是中央政府在地方的代理人, 代理中央政府行使征地权, 他们是城市建设用地的经营者和管理者, 是各地土地改革的参与者和实施者。在宅基地入市流转改革制度方面, 中央政府和地方政府的利益是一致的, 中央政府通过颁布政策和方针为地方政府提供宅基地入市流转的支持, 只有在地方政府改革进程中引发严重的群体事件时中央政府才会出面。村集体既是农村土地的所有者又是村民的领导者, 在宅基地入市流转过程中承担着执行政府命令和安抚村民情绪的作用。农民享有宅基地的占有权和使用权, 而宅基地承担着农民生活、养老保障等多项功能, 是农民长久的生活倚仗。按照“谁贡献, 谁受益”的原则, 应将村集体和退出宅基地农户利益分配置于首位, 同时兼顾政府利益进行合理分配, 使土地改革的红利惠及全社会。
集体建设用地增值的实质是土地地租和土地资本的增加。土地人工增值是对土地自身进行投资带来的增值, 随着投资租约的结束, 融于土地的资本最终转化为土地级差地租Ⅱ, 其分配应遵循“谁投资, 谁受益”的要素贡献原则, 以资本投入利息回报的形式在土地使用期内归土地投资者所享有。土地自然增值是由外部投资辐射、用途转变部分、供求关系以及社会效益提高等因素作用的结果, 最终转化为土地绝对地租和土地级差地租Ⅰ。根据产权理论, 该部分增值收益分属社会和个人, 应由国家和农户共同分享;基于要素贡献分配理论, 凡是对宅基地增值作出贡献的主体均有资格获取一定收益。如表1所示, 在地方政府主导的宅基地入市流转过程中, 地方政府要承担的成本及投入包括对拆迁区村集体及村民的安置补偿费用、退出宅基地的复垦费用及安置区建房屋及基础设施的建设费用;其获得的收益主要是留用区土地的公开出让收益和通过“增减挂钩”获得的新增建设用地出让收益。农户的投入及风险主要是原先农村宅基地及其房屋的失去、相应的庭院种养殖及家庭作坊收益的消失以及集中居住后生活成本的增加, 而相应的收益是划地自建房或用拆迁补偿款在集中安置区购房居住, 社保及城镇医保的优惠政策等, 从而实现住宅资产价值的显化和农民到市民的转变。村集体及集体内成员让渡土地所有权和发展权带来宅基地的用途转换增值, 并在整个退出过程中投入安抚村民、减少拆迁阻力等管理成本和村内基础设施的建设成本。退出后村集体所得利益一部分分配给村民, 一部分用于发展集体经济、建设集体公益及基础设施和村民的保障安排。
在不同区域进行宅基地入市流转实践时, 可依据贡献分配理论构建增值收益分配均衡的定量模型, 按各利益主体的贡献及投入确定各利益主体的分配比例, 这样可避免所有地区不同情况下“一刀切”的不合理的增值收益分配模式, 因地制宜地最大限度保障农民的权益, 对缩小城乡差距、统筹城乡发展、促进经济社会可持续发展大有裨益。但在现实操作中也应注意:对于宅基地增值收益的分配, 确定农民及村集体的分配份额后, 政府不应过多干预, 可在村集体内部进行民主决策, 而这就需要建立健全农村基层民主政治法律体制和利益表达机制, 赋予退出宅基地的农民广泛的知情权和平等的谈判地位, 保障宅基地增值收益在分配过程中的透明性和公正性。
(二) 矫正性共享:完善收益均衡分配政府机制的调节手段
在收入分配市场机制的运行过程中, 效率原则发挥着关键的作用, 但在土地增值收益分配中完全按照要素或者贡献分配则会增大区域分配差距, 在城市近郊形成宅基地流转增值分配的“食利阶层”。由于土地的自然增值性, 宅基地增值收益的根源在于地租。土地所有权的存在产生了绝对地租, 而级差地租Ⅱ则增值于土地权利人对土地的投入, 因此绝对地租和级差地租Ⅱ理应归土地权利人即村集体和农民所有。但级差地租Ⅰ则取决于土地区位和土地质量的优劣, 其来源于社会经济的发展、土地利用规划、基础设施建设等外部因素。若将来源于级差地租Ⅰ的增值也划归土地权利人所有, 必然会形成“土地食利阶层”, 不利于社会公平稳定。因此, 单纯依靠市场调节并不能完全实现均衡分配。
在共享发展的理念下, 需要更加注重市场与政府监管的恰当平衡。与土地增值收益分配市场机制不同, 增值收益分配政府机制可以依托政府这一公权力的代表理顺分配市场机制参与性分享所形成的利益关系, 承担起矫正增值收益分配分享差距的责任, 形成更加公正合理的土地增值收益分配结果。收益分配政府机制是政府通过税收、转移支付、城乡基础设施投入、各类社会保障和社会救助等对收益分配市场机制运行结果进行调节的制度安排, 公平惠及各类利益主体。该机制包括税收制度和社会保障制度两个方面:一方面, 政府运用自身具有的垄断性税收权力, 通过对村集体初次流转集体建设用地后获得的收益 (或土地租金收入) 征收超率累进税等, 把农民获得收益的一部分纳入财政收入, 以此改变收益分配市场机制中形成的贡献分配格局, 最大限度地平衡规划用途管制造成不同权利人的利益失衡;另一方面, 借助养老保险、医疗保险、抚恤金、农产品价格补贴等转移支付项目帮助在宅基地入市中收益较少的农民, 以减少贫富差距给其实际生活带来的伤害。建立收益分配政府机制的目的是要对因按贡献分配造成的分享“偏差”进行矫正, 在一定程度上减少用途管制下不同权利人利益失衡现象。
宅基地入市流转显化了农民的宅基地价值, 为农民分享土地增值收益提供了一定的物质条件和路径。偏远地区农民原有的宅基地因缺乏流动性且位置偏僻造成市场价格较低, 无法形成农民财产性收入的基础。通过宅基地入市流转集中安置后, 一般都可获得多套或多层住房, 农民的居住区位条件变好, 级差地租增加。农户将自家闲置住宅进行出租获得相应的租金收入, 该收入本质上是增值的级差地租, 这成为农户长久分享土地增值收益的主要路径, 可使原先处于较为偏远地区的农民以“房东经济”的形式获得分享城镇化、工业化改革红利的机会与物质基础。从这个意义上说, 收益分配政府机制具有矫正性分享的功能。但是, 这种由增值收益分配政府机制做出的矫正性分享, 必须要建立在合理的制度安排基础上, 否则不仅达不到缩小贫富差距的目的, 甚至还有可能在财富的集聚和支出两个过程中产生劫贫济富的反向调节作用, 适得其反。
因此, 农村宅基地入市流转, 应按照“初次分配基于贡献、二次分配基于公平”的原则构建基于税收的增值收益政府调节机制。其一是要实现不同区位农民补偿的公平性和均衡性, 防止城中村及城乡结合部补偿过高, 并一定程度上增加偏远地区农民的补偿分配比例, 使之能够共享城市化、工业化的改革红利, 真正实现宅基地增值收益均衡分配, 推动“城乡统筹”到“城乡融合”的有效转型。其二是在宅基地入市流转中充分发挥“中性政府”作用, 在不违背土地用途规划和管制的前提下, 由政府引导集体及农民参与到增值收益分配的过程中来, 基于投入贡献和土地发展权进行补偿, 而不仅仅按集体建设用地现值补偿, 保障农民能够分享发展红利并提供有效的制度安排, 以保证其财产权利的实现。其三, 公平补偿之后, 政府可进行合理征税或通过税种、税基、税率的变化以及财政转移支付手段来进行动态调节, 平衡政府、村集体与农民在宅基地增值收益分配中的比例和不同地域、不同区位的分配份额。
(三) 补偿性共享:重塑收益均衡分配社会机制的保障作用
共享发展理念下的收益分配政府机制的矫正性分享是将分配差距调整到一个相对合理、公平的范围之内, 但是它主要着眼于保证社会成员的普遍权利, 不可能照顾到每个农民或者某些特殊群体的方方面面, 再加之政府的财力所限, 政府机制的矫正性分享往往鞭长莫及, 无法从根本上完全解决增值收益分配失衡问题。特别是在我国收益分配政府机制还存在资金不足、调节手段不完善、矫正性分享范围狭窄的情况下, 仍会有许多弱势群体处在矫正性分享所不能覆盖的“空白地带”, 这就需要在市场机制之外建立一种相对独立的分配机制, 发挥补偿性分享的作用, 及时地将社会财富分散给社会成员, 弥补收入分配政府机制的运行缺陷, 缩小弱势群体的财富分享差距, 为失地农民提供持续性的保障, 收入分配社会机制就在这样的背景下应运而生。
因此, 第三次分配应以伦理和道德为基础。在宅基地流转过程中, 首先需要构建社会调节机制, 为失地农民建立长效的保障机制, 以解决他们的后顾之忧, 推动其自愿退出宅基地。农民退出宅基地, 并非只是失去了作为保障功能的宅基地, 还不得不改变原有生活方式及周边社会交往模式。因此, 除置换补偿外, 还需要从社会关系、心理预期、生活习惯等方面进行考虑。在农村宅基地入市流转后, 可建立增值收益基金管理制度, 在政府、企业、农民的利益分配中预留一部分形成农村发展基金或者农户救济基金, 能够在一定程度上避免国家和村集体组织使用增值收益回报的短期行为, 防止村庄破败和保障失地农民的居住、就业等基本权益, 并能够保障公共基础建设有稳定的资金来源, 有利于促进城乡可持续发展。其次, 需要建立就业公共服务机制, 使得失地农民能够参加各级机构提供的职业指导等就业服务或政府补贴的职业培训, 提高自身的非农就业机会, 注重培养其再就业能力, 降低广大农民失地又失业的风险。
五、结语
一方面, 宅基地入市流转是社会发展的必然趋势。党的十九大乡村振兴战略的提出确立了全新的城乡关系, 亟待深化宅基地制度改革, 在保护耕地的前提下盘活农村闲置宅基地, 建立农村开放发展的制度环境。优化增值收益分配机制是宅基地入市流转的有效保障, 改进均衡收益分配的根本目的是缩小城乡“二元社会”的差距, 增加失地农民的福利, 减少村民进城的阻力, 实现城乡融合发展。因此, 我们应积极探索宅基地增值收益分配的多元化与灵活性, 为宅基地入市改革提供理论基础和实践意义。另一方面, 习近平总书记在党的十九大报告中强调“房子是用来住的, 不是用来炒的”, 更加强调房子的居住价值。推进宅基地入市流转, 加快建设城乡统一的建设用地市场, 逐步减少国有土地与集体土地的权利差异以实现“同地、同权、同价”, 有利于抑制高房价和炒房投机行为。宅基地制度改革可通过市场机制、政府调节机制和社会保障机制实现土地增值收益分配的相对均衡与公平, 使社会全体成员共同分享社会发展及土地增值带来的改革红利 (见图2) 。
本文在共享发展视野下, 探讨了当前农村宅基地入市可能存在的增值收益分配失衡问题, 并为如何构建均衡增值收益分配机制提出建议。如何进一步核算各行为主体的分配比例, 建立纵横交错的转移支付模式和社会保障机制以保障农民居住和收入稳定, 根据各地情况因地制宜地进行宅基地入市流转政策仿真研究, 是我们下一步研究的重点和目标。
作者：杨丽霞 苑韶峰 李胜男